Eficiència i equitat en la prestació de serveis - Informe econòmic local de la província de Barcelona

Javier Asensio, Departament d'Economia Aplicada, Universitat Autònoma de Barcelona
Juan José Ganuza, Departament d'Economia i Empresa, Universitat Pompeu Fabra & BSE

El conjunt de la ciutadania sembla ser cada cop més conscient de la importància de la competència té sobre el desenvolupament o creixement econòmic. Això és degut als incentius que els mercats competitius generen sobre les activitats d'innovació empresarial, però la competència també ofereix als consumidors la possibilitat d'escollir entre un ventall de productes més ampli a preus més baixos i amb una relació qualitat-preu més favorable. D'aquesta manera, la competència dona lloc a un major creixement i a una millor distribució.

Tot i això, la competència no és l'estat natural dels mercats. Perquè existeixi cal garantir-la mitjançant actuacions d’intervenció pública. És el que coneixem com a 'polítiques de defensa de la competència', les quals actuen en diferents direccions. D'una banda, persegueixen els acords col·lusoris que creen cartels, de l'altra sancionen els abusos de posicions empresarials dominants i, finalment, decideixen sota quines condicions resulta apropiat autoritzar processos de fusió o concentració. En el cas de la Unió Europea, la política de defensa de la competència també té la responsabilitat de controlar els ajuts públics, per evitar que afavoreixin indegudament unes empreses davant d'altres.

No és habitual vincular la política de defensa de la competència amb els governs locals. Això és paradoxal, no només perquè els efectes beneficiosos de la competència s'estenen a tots els àmbits, inclòs el local, sinó perquè els municipis també són agents econòmics importants, que regulen, creen mercats i interactuen amb les empreses. En particular, l’actuació dels ens locals té efectes sobre la competència per tres vies. En primer lloc, actuen com a compradors de béns i serveis. En segon lloc, actuen com a prestadors de serveis als ciutadans, fent servir mitjans propis o amb empreses seleccionades. I, finalment, tenen competències reguladores que influeixen sobre la capacitat de crear o desenvolupar determinats mercats, així com del seu funcionament. La resta d’aquesta secció analitza cadascun d’aquests mecanismes per separat.

Els ajuntaments adquireixen una gran quantitat de béns i serveis, per la qual cosa haurien de perseguir un increment de la competència que comportés preus més baixos, més qualitat i innovació. Com poden aconseguir aquest augment de competència? El primer pas seria abandonar l'enfocament formalista de la política de contractació pública, on els controls i els requeriments se centren exclusivament a complir la legislació. El marc regulador, i en particular la Llei de Contractes del Sector Públic (LCSP), és una restricció que lògicament s'ha de respectar, però hi ha prou marge dins de la legislació per fer bones i males polítiques de contractació pública. Per això, cal avaluar les contractacions a posteriori i comparar els resultats amb els d'altres entitats del mateix àmbit geogràfic de mida semblant. D'aquesta manera es poden adoptar bones pràctiques de contractació pública que proporcionin als ciutadans millors béns i serveis. Una llista no exhaustiva dels aspectes més importants que s'haurien d'analitzar seria la següent[1]:

1. Barreres a l'entrada. S'hauria d'eliminar tota possible barrera a l'entrada a la contractació pública per augmentar el nombre de possibles oferents. Per exemple, és important donar la màxima transparència i publicitat als concursos, utilitzar plataformes electròniques que simplifiquin i redueixin el cost dels tràmits i permetre amplis terminis de presentació d'ofertes.

2. Avantatges de les empreses establertes. Un altre aspecte important, especialment en la prestació dels serveis, és analitzar els avantatges competitius que poden tenir les empreses establertes (empreses que proveeixen el servei actualment) en la renovació del contracte i a futures contractacions. Cal assolir un equilibri entre preservar els incentius a aquestes empreses per tal que inverteixin durant la prestació del servei i, alhora, que hi hagi prou pressió competitiva quan el servei es torni a contractar. Una implicació d'aquests principis és que l'experiència d'haver prestat el servei al municipi no ha de ser un avantatge explícit als concursos, encara que sí que s'han de valorar avantatges objectivables relatius a la productivitat o qualitat que aquestes empreses hagin pogut desenvolupar.

3. Oferta econòmica més avantatjosa. No cal confondre competència amb menor preu . La competència és l’eina per aconseguir l’oferta econòmica més avantatjosa, no necessàriament la més barata. La qualitat i la solvència són molt importants i s'han de ponderar respecte al preu. La LCSP permet mecanismes de concurs i de subhasta que fan possible avaluar conjuntament el preu i altres dimensions de les ofertes, com la qualitat. Tanmateix, la implementació d'aquests mecanismes és complexa i requereix un esforç més gran en la redacció dels plecs i en l'actuació de les meses de contractació que hagin de valorar els aspectes més subjectius de les propostes.

4. Col·lusió. L'objectiu ha de ser evitar la possible col·lusió de les empreses a les adjudicacions (bid rigging). Els acords anticompetitius són més factibles quan es fan adjudicacions per lots o les empreses competeixen en diversos mercats per prestar els mateixos serveis. La col·lusió pren la forma de cooperació en la fixació de preus a les licitacions en els procediments de contractació, repartint-se amb antelació les possibles adjudicacions. La col·lusió explícita no és legal, i en cas de ser detectada comporta multes i fins i tot l'exclusió de concursos futurs. Tot i això, la col·lusió és difícil de detectar, i moltes vegades és simplement tàcita, producte de la interacció en el passat de les empreses i l'expectativa de seguir interactuant en el futur. Per això, cal avaluar el comportament competitiu de les empreses i adoptar un disseny dels concursos i els contractes perquè siguin menys vulnerables a la col·lusió. Per exemple, es poden realitzar simultàniament diversos concursos, utilitzar procediments d’adjudicació de sobre tancat, agrupar contractes i reduir el nombre de lots. Totes aquestes mesures redueixen la probabilitat de col·lusió.

5. Grandària dels projectes i contractes menors. La regulació de la contractació pública permet utilitzar els procediments negociats per a projectes més petits o que siguin urgents. Aquesta regulació té lògica econòmica perquè els beneficis de la competència poden no compensar els costos fixos d'implementar un sistema objectiu d'avaluació de les ofertes quan la mida del projecte és petit. Això no obstant, està explícitament prohibit dividir un contracte en parts per poder utilitzar els procediments negociats.

6. Consumidor responsable. Com a compradores, les entitats locals es poden comportar com un consumidor responsable i prendre en consideració dins dels concursos, dins del que permet la LCSP, aspectes com la inclusió social de col·lectius desafavorits, la sostenibilitat mediambiental o altres objectius socialment desitjables.

Els governs locals participen al mercat oferint serveis que, de vegades, també són oferts per altres empreses. Per exemple, els ajuntaments ofereixen activitats esportives o de lleure, que també poden ser contractades pels ciutadans a les empreses. Les raons per les quals un ajuntament pot decidir oferir un servei són múltiples: necessitats redistributives, atendre col·lectius desafavorits, o per existir elements en el servei que tenen components d'externalitat positiva o de bé públic. És important identificar si el servei proveït per l'ajuntament no seria ofert pel mercat (o no seria accessible per a la població objectiu) o si, per contra, es tracta d'un servei que competeix amb altres oferts pel mercat. En aquest segon escenari és important preservar el principi de neutralitat competitiva per evitar que la provisió pública expulsi la provisió privada. Per això, cal garantir que la rendibilitat del servei per a l'organisme públic sigui similar a la de les empreses que operen al mercat i que, en la mesura dels possible, el servei públic operi amb les mateixes restriccions regulatòries que afecten l'operador privat.

És important considerar que de vegades el servei públic que proveeix el govern local complementa l'activitat privada, o és un input per a ella. En aquest cas, cal garantir que el servei públic s'ofereixi en condicions d'igualtat als possibles operadors del mercat perquè no es constitueixi com una barrera a l'entrada. En cas que aquest servei públic tingués limitacions de capacitat (imaginem, per exemple, que només una empresa pot operar un servei de restauració en un poliesportiu o en un centre cívic) s'ha d'adjudicar garantint la màxima competència per la possible concessió, seguint les bones pràctiques de contractació pública que s'han esmentat abans. En aquest punt és important ser conscient que, independentment de la importància de les condicions de prestació del servei en l'adjudicació, aquest tipus de concessions generaran rendes. Per això, les administracions han de rebre una retribució adequada pels seus actius atès l'important cost d'oportunitat dels fons públics. Aquest és degut tant als serveis que amb ells es poden oferir a la ciutadania com a la necessitat de reduir, en la mesura que sigui possible, la pressió fiscal. Per acabar, cal assenyalar la importància que les concessions es renovin a temps i que tinguin una durada que permeti amortitzar les inversions, però sense limitar innecessàriament la competència futura.

Els governs locals desenvolupen una important activitat com a creadors i reguladors de mercats. Per exemple, han creat mercats en permetre l'intercanvi de nous serveis de mobilitat (patinets i motos de lloguer) i determinen les condicions sota les quals molts negocis han d'operar en els termes municipals respectius (extensió de les terrasses dels bars o horaris d'obertura , per exemple). Pel que fa a la creació de nous mercats és important considerar la competència futura que s'hi donarà. El principi general ha de ser afavorir l'entrada, amb unes condicions de regulació que resolguin les fallades potencials de mercat però que no siguin artificialment dissuasòries per a potencials entrants. Per exemple, pot tenir sentit determinar estàndards que preservin la qualitat i la seguretat del servei. No obstant això, si hi ha externalitats negatives (com la congestió), o la prestació del servei requereix una inversió important per part de les empreses que el prestin, pot ser eficient limitar el nombre d'operadors. En aquest cas cal aplicar els principis prèviament comentats sobre les adjudicacions de concessions i les bones pràctiques de contractació. Si la competència al mercat s'ha de limitar, és fonamental que funcioni la competència pel mercat.

La promoció de la competència a nivell local és fonamental. Tanmateix, aquest objectiu de vegades no és fàcil d'assolir a causa de la complexitat de dissenyar bones polítiques de contractació. Aquesta dificultat pot ser especialment important per als municipis més petits. Per això cal destacar el paper que poden jugar les diputacions[2] en la millora dels mecanismes de promoció de la competència dels municipis. Entre altres tasques, les diputacions poden assessorar sobre qüestions com ara el disseny dels plecs de contractació o l’elecció dels mecanismes d’adjudicació. A més, les diputacions estan institucionalment ben posicionades per fer una avaluació crítica de les polítiques de contractació dutes a terme pels ajuntaments, per tal de corregir errors i comunicar les bones pràctiques. Això requereix, com hem comentat més amunt, dur a terme avaluacions a posteriori dels resultats de la contractació pública, les quals han d'anar més enllà de garantir que s'ha complert amb la legalitat. Les diputacions també poden impulsar la creació de centrals de compra conjunta, un instrument que permet avantatges com aprofitar les economies d'escala associades a engegar procediments formals de contractació. A més, milloren la posició competitiva de les administracions locals, la qual cosa pot derivar en menors preus i més qualitat dels béns i els serveis adquirits.

Donada la importància de les autoritats locals en la defensa de la competència, la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC) ha desenvolupat des de l'any 2021 el programa Municipis i Competència en col·laboració amb diferents autoritats autonòmiques[3]. L'objectiu del programa és millorar la qualitat de la regulació i la intervenció municipal als mercats mitjançant la identificació de les barreres a la competència més habituals en les activitats que duen a terme les corporacions locals. La finalitat última del projecte, a més de contribuir a eliminar les barreres esmentades, inclou la promoció de la competència en el conjunt de la societat, el reforç dels llaços institucionals a escala municipal i amb la xarxa d'autoritats regionals de competència que hi ha a Espanya.

El programa ha dut a terme anàlisis de qüestions com la regulació de la mobilitat urbana compartida o dels serveis funeraris, les traves a què s'enfronten els projectes d'inversió en energies renovables en àmbits locals, els problemes associats a la licitació i pròrroga de concessions municipals, així com a l'abús dels contractes menors. Sobre cada tema s'ha publicat un document de treball (elaborat per una de les autoritats autonòmiques o per la mateixa CNMC), que serveix de suport a una consulta pública i a un debat.

La resta d’aquesta secció resumeix les principals idees i propostes que s’han realitzat en els diferents documents.

El document de l'Autoritat Catalana de la Competència (ACCO) fa una sèrie de recomanacions a les administracions locals pel que fa als procediments relacionats amb l'autorització per a la prestació de serveis de mobilitat compartida als seus municipis. Un major ús de vehicles compartits, quan impliqui una reducció del recurs al vehicle privat, pot tenir efectes beneficiosos en reduir la magnitud de les externalitats ambientals negatives i les degudes a la congestió del trànsit. Tot i això, el desenvolupament d'aquest sector té implicacions sobre l'operació del transport públic (pot actuar com a alternativa, però també ser un complement si facilita l'accés o la finalització del trajecte en l'anomenada 'última milla'), les inversions en infraestructures (la instal·lació de punts de càrrega per a vehicles elèctrics és un exemple d'actiu amb elevats costos fixos i molt baixos costos variables, cosa que dóna lloc a problemes de tarifació) i ús de l'espai públic (on l'absència de regulació pot donar lloc a conflictes per drets d'ús i, eventualment, a una accidentalitat més gran). Un avantatge addicional dels vehicles compartits és que poden tenir impactes distributius sobre la mobilitat: segons un estudi del RACC referit a l'àrea metropolitana de Barcelona citat per l'ACCO, el 73% dels usuaris no tindrien accés a vehicles privats per als seus desplaçaments habituals. Per això, la regulació correcta d'aquesta activitat és molt rellevant per al bon funcionament del mercat de transport, amb implicacions sobre l'accessibilitat a l'ocupació per part d'aquelles capes de la població amb menys recursos.

Pel que fa a l'àmbit regulatori, la llei 7/2021 obliga tots els municipis de més de 50.000 habitants a comptar amb un Pla de Mobilitat Urbana Sostenible, el qual ha d'incloure un “impuls a la mobilitat elèctrica compartida”. En aquest context, el document d'ACCO fa una sèrie de recomanacions que es recolzen en els principis per a una regulació eficient i afavoridora de la competència. Aquests principis són els de necessitat i proporcionalitat, de mínima distorsió, d’eficàcia, de transparència i de predictibilitat.

La primera recomanació és la promoció de la col·laboració publicoprivada en l'ús de la tecnologia i les dades per a una millor gestió de l'espai públic. D'aquesta manera es facilitaria el compliment de les normes d'ús que puguin afectar l'espai públic, incloses les que fan referència a l'aparcament en zones autoritzades, però també resultaria possible comptar amb indicadors que permetessin mesurar en diferents dimensions l'eficiència relativa dels operadors. Aquestes mesures farien possible establir mecanismes de competència entre aquells, que podrien ser emprats per assignar la capacitat quan estigui limitada en termes globals. La gestió compartida de les dades també hauria de facilitar el desenvolupament d'aplicacions úniques (agregadors) que permetessin als usuaris accedir als diferents serveis de manera més senzilla, incloent-hi la gestió intermodal.

La segona recomanació aborda la qüestió de si el nombre d'operadors i/o de llicències ha d'estar limitat o no. En aquest sentit, l'ACCO proposa que es valorin alternatives a la limitació i que es recolzin en anàlisis de necessitat i proporcionalitat de les restriccions. Si bé la majoria de les administracions locals han justificat la imposició de límits sobre la base del limitat espai públic disponible, l'ACCO considera que aquest hauria de ser el darrer recurs, ja que hi ha possibilitats de gestió de l'espai públic que permeten un desenvolupament més gran de la competència. Per això, suggereix dur a terme proves pilot mitjançant els anomenats sandbox regulatoris, que permetran avaluar el comportament del mercat sota determinades circumstàncies experimentals abans de posar-les en pràctica de forma generalitzada.

En tercer lloc, en aquells procediments en què el nombre d’operadors estigui limitat, es proposa maximitzar la concurrència atès que en aquests casos el procés de selecció dels operadors i les condicions sota les quals operin són determinants del grau de competència efectiva. Per això, els procediments basats en concursos sobre les ofertes presentades per diferents empreses sempre seran preferibles als sorteigs que adjudiquin les llicències de manera aleatòria. Els criteris de selecció haurien de ser objectius i transparents, el període de validesa de les llicències hauria d'estar limitat, les llicències no haurien de ser transferibles i caldria facilitar l'entrada i la sortida del mercat mitjançant normes que permetessin als usuaris canviar fàcilment d'operador (portabilitat). En resum, aquesta recomanació cerca dissenyar un sistema d'adjudicació de llicències que maximitzi la competència efectiva dins un marc de licitació.

La quarta recomanació consisteix en el respecte al principi de neutralitat competitiva quan l'administració també participa al mercat mitjançant una iniciativa econòmica. En aquests casos es poden produir situacions que alterin les condicions de competència, atès que l'empresa pública pot comptar amb la capacitat d'operar sota pèrdues de manera indefinida, davant d'una de privada que hagi de fer front a restriccions de finançament. Per això, l'empresa pública hauria d'actuar amb els mateixos criteris d'inversió i de rendibilitat que els operadors de mercat. Els problemes derivats de la coexistència entre empreses públiques i privades es veuen agreujats quan l'administració, addicionalment, actua com a regulador del mercat, tal com passa a les activitats de mobilitat compartida a escala local.

La cinquena recomanació que fa l'ACCO fa referència a la necessitat de limitar els requisits per a l'exercici de l'activitat de mobilitat compartida a aquells que estiguin vinculats a la seguretat i a l'ús de l'espai públic. Exigir als operadors una assegurança de responsabilitat civil, addicional a les que requereix la circulació de vehicles, o imposar normes de seguretat addicionals a les del reglament de circulació, serien exemples de normes innecessàriament restrictives.

Finalment, es recomana regular les activitats de mobilitat compartida des d'una perspectiva intermodal que contempli totes les modalitats de transport, la seva integració amb els serveis de transport col·lectiu i el desenvolupament de la cooperació interadministrativa. Aquests problemes apareixen de forma més clara quan en una mateixa xarxa de transport públic, o diverses confrontants, els serveis són prestats per diferents operadors, amb criteris de tarifació no coincidents, o quan la mobilitat compartida en un mateix continu urbà supera els límits territorials de cada administració local, les quals poden no haver-ne integrat la regulació.

La Agencia de la Competencia y de la Regulación Económica de Andalucía (ACREA) elabora un document sobre els serveis funeraris, on inicialment es repassa la normativa aplicable a la prestació d'aquest tipus de serveis. En aquest sector, els ajuntaments tenen competències en matèria de cementiri, el qual s'ha de prestar com a servei mínim obligatori, i serveis funeraris. De la mateixa manera, tenen responsabilitats en el control sanitari dels cementiris i en policia sanitària mortuòria. Es tracta d'un sector liberalitzat pel RDL 7/1996, que va fer possible la prestació de serveis funeraris per part d'empreses privades. Tot i això, tal com posa de manifest l'ACREA, hi ha nombroses traves normatives que limiten el desenvolupament de la competència, entre les quals destaca l'absència d'una norma amb rang de llei. Una oportunitat perduda va ser la de la llei 25/2009, en què es van adaptar diverses normes a la Llei sobre el lliure accés a les activitats de serveis i el seu exercici (Llei Òmnibus), però en què no es va escometre la reforma dels serveis funeraris. Això va ser objecte d'un projecte de llei l'any 2011, però va decaure en dissoldre's la IX legislatura.

Entre la legislació estatal que afecta aquest sector destaca la Llei 20/2013 de Garantia de la Unitat de Mercat (LGUM), per la qual s'obliga totes les administracions públiques a protegir la llibertat d'accés i exercici per part dels operadors econòmics. Els informes emesos per la Secretaria del Consell per a la Unitat de Mercat (SECUM) posen de manifest que gran part de la normativa de serveis funeraris no s'ha adaptat a aquesta llei, cosa que dona lloc a limitacions tant per a l'accés com per a la prestació d'aquests serveis.

En el cas de la normativa autonòmica, únicament a Catalunya s’ha regulat aquesta activitat mitjançant una llei específica. Es tracta de la Llei 2/1997 sobre serveis funeraris. El decret 209/1999 aprova el reglament que regula, amb caràcter supletori, els serveis funeraris municipals[4]. A l'àmbit municipal els ajuntaments estableixen regulacions mitjançant les seves ordenacions municipals, en què es determinen requisits addicionals d'accés a l'activitat funerària, així com les condicions i obligacions que han de complir les empreses.

Després de repassar les limitacions de la normativa vigent, el document de l'ACREA descriu les característiques econòmiques principals del sector, que es pot qualificar de mercat multiproducte a causa de l'elevat nombre de serveis complementaris que inclou. S'observa que, si bé el nombre d'empreses és relativament elevat, el fet que la competència tingui lloc a escala local provoca situacions d'oligopoli o monopoli moltes vegades. A més, la demanda es considera relativament rígida, cosa que permet als operadors exercir el seu poder de mercat.

L'ACREA també duu a terme una anàlisi del marc regulador i la seva rellevància en termes de competència recolzat en diferents documents i anàlisis dutes a terme en els darrers anys per SECUM, CNMC, ACCO, CGC, LEV/AVC i la pròpia ACREA. D'aquesta manera, identifica restriccions en l'accés i l'exercici a la prestació de serveis funeraris, però també en les regulacions específiques dels tanatoris, a diferents municipis del país.

En el cas de les restriccions d’accés a la prestació de serveis funeraris, s’assenyalen pràctiques com l’exigència d’una autorització (ja que la LGUM permet escollir entre comunicació, declaració responsable o autorització, havent de justificar-se per raons d’interès general l’exigència d’aquesta última) i el fet que la seva concessió estigui subjecta a exigències no justificades. En els casos analitzats per l'ACREA figuren exigències referides al nombre mínim de vehicles i fèretres, la disponibilitat d'un local al municipi, el nombre mínim d'empleats i les seves categories laborals, la solvència financera (capital social mínim, dipòsit, assegurança de responsabilitat civil), experiència mínima al sector o obligatorietat d’àmbits d’actuació. També hi ha restriccions en l'exercici de prestació dels serveis funeraris, com l'existència de preus subjectes a aprovació municipal, la fixació d'horaris, la reserva d'àmbits d'activitat a favor d'empreses autoritzades (la qual cosa contravé el principi d'eficàcia nacional de les autoritzacions, a més de tractar-se d'un requisit prohibit tant per la llei 17/2009 mitjançant la qual es va traslladar la Directiva de Serveis de la UE, com per la LGUM) o la imposició desigual de les activitats forçoses.

En el cas dels tanatoris, les principals restriccions a la competència identificades per l'ACREA són les ordenances i els reglaments municipals que exigeixen la prestació obligatòria de serveis de tanatori i vetlla a les empreses funeràries, de vegades exigint disposar de tanatori propi, o les restriccions de accés als tanatoris de titularitat pública.

La pròpia CNMC és l'encarregada d'assenyalar les dificultats a què s'enfronta a l'àmbit local el desplegament d'infraestructures de generació d'electricitat a partir de fonts renovables. El document identifica tres tipus de qüestions administratives que han d'afrontar aquests tipus de projectes: dificultats relacionades amb la connexió a xarxes de transport, amb la tramitació dels permisos davant les administracions central i autonòmiques i, finalment, les derivades de la intervenció de les administracions locals. La CNMC se centra en aquestes darreres, si bé això implica obviar la importància de les dues primeres.

Després de detallar el conjunt d'actuacions que cal tramitar per obtenir els permisos i les autoritzacions que facin possible instal·lar infraestructures d'energies renovables (tant sobre el terreny com d’autoconsum), la CNMC identifica un conjunt d'obstacles relacionats amb l'actuació de les administracions locals.

En el cas de la instal·lació de projectes sobre el terreny, les barreres identificades es refereixen als requisits relacionats amb la qualificació d'ús del sòl (el tipus de sòl més atractiu és el rústic, però la majoria de les legislacions no permeten aquest tipus d'instal·lacions a zones rurals sense una autorització excepcional), la duplicitat de tràmits (els d'informació pública per part del mateix organisme tendeixen a repetir-se), l'excessiva discrecionalitat en la valoració d'avantatges i inconvenients del projecte, la dispersió de normes fiscals o la manca de recursos, inclosos els digitals, per part de les administracions locals per tramitar un volum elevat de projectes.

En analitzar la problemàtica dels mòduls d'autoconsum, la CNMC observa que les barreres es deuen sovint a l'equiparació entre aquestes instal·lacions i les que es fan sobre el terreny. Així, a tres comunitats autònomes i a nombrosos municipis se sol·liciten autoritzacions o llicències d'obra, quan una declaració responsable podria ser suficient. Altres dificultats es deriven de la variació territorial dels requisits de documentació imposats per part de les empreses distribuïdores, l'absència d'una zonificació clara d'edificis protegits catalogats com a patrimoni històric (en què les ordenances municipals habitualment limiten la instal·lació de panells d'autoconsum) o la imposició de condicionants estètics no sempre justificats normativament.

Per tal d'afavorir una agilitat més gran en la tramitació de les actuacions relacionades amb les energies renovables, la CNMC realitza una sèrie de propostes, agrupades sota tres àmbits. En primer lloc, amb l'objectiu de reduir tant els costos de cerca com les diferències interpretatives, es proposa crear un punt d'informació a nivell estatal que permeti als agents consultar la disponibilitat de sòl apte per als projectes, així com comparar la normativa aplicable. En el mateix sentit, es proposa que s'elabori un mapa de cada terme municipal que mostri les ubicacions on la instal·lació d'infraestructures de generació amb energies renovables tingui una escassa afectació urbanística i un menor impacte ambiental. També es recomana replantejar la normativa urbanística, de manera que la instal·lació d'aquest tipus d'infraestructures es consideri un ús permès al sòl rural o no urbanitzable, evitar acudir a la suspensió cautelar de llicències, ajustar la prohibició d'instal·lació de panells solars a edificis als principis de necessitat i proporcionalitat i, finalment, aclarir els requisits que s'imposen a les instal·lacions d'autoconsum. Si bé aquests no haurien d'anar més enllà del que sigui estrictament necessari per assolir objectius d'interès general, la CNMC observa que de vegades s'imposen restriccions derivades de l'assimilació d'aquests projectes a les infraestructures sobre el terreny.

El segon bloc de recomanacions pretén reforçar les estructures institucionals per agilitzar la tramitació dels projectes. Es proposa crear estructures de col·laboració entre ens locals, com ara oficines de tramitació comuna per a municipis petits en una mateixa comarca o província, evitar la duplicitat de tràmits afavorint la tramitació simultània i reemplaçar autoritzacions per declaracions responsables en el cas d'instal·lacions de mòduls d'autoconsum.

Finalment, la CNMC realitza un conjunt de propostes dirigides a atenuar el problema que es genera en no beneficiar-se les entitats locals del conjunt d'avantatges a què dona lloc la instal·lació d'energies renovables situades al seu territori, quan sí que han d'assumir els costos derivats d'aquesta localització. L'argument sobre el qual se sustenten aquestes propostes és que les entitats locals on s'ubiquen aquestes infraestructures poden experimentar una pèrdua d'activitat econòmica si es produeixen canvis en els usos del sòl o els impactes paisatgístics no desitjables. Per això, es proposa que s'estableixin beneficis directes per a les entitats locals que donin suport al desenvolupament d'energies renovables, els quals podrien prendre diferents formes: preus d'electricitat diferenciats, compensacions econòmiques, etc. A més, s'haurien d'establir mecanismes de suport a la transició econòmica i laboral quan aquesta sigui un problema al municipi afectat.

Els dos documents següents aborden la qüestió del disseny de la normativa aplicable a les concessions per part de les entitats locals, tant des del punt de vista dels requisits imposats en aquestes com en el de la pròrroga de les mateixes.

El Tribunal de Defensa de la Competencia de Aragón (TDCA) analitza un total de 88 concessions atorgades per les entitats locals, centrant el seu interès en les possibles traves o barreres que poguessin contenir en els plecs respectius quant al desenvolupament de pràctiques competitives. El document, per això, connecta amb l'elaborat per la Comisión Galega de Competencia (CGC) on es destaquen els problemes que genera la durada de les concessions i els problemes associats a la seva pròrroga, el qual es comenta més endavant.

L'anàlisi del TDCA es basa en els plecs emprats per tretze municipis aragonesos, entre els quals s'inclouen les tres capitals provincials, referits a un conjunt de serveis públics gestionats a escala local que es consideren particularment rellevants: estacionament regulat a la via pública, serveis funeraris, quioscs, explotació de bars, cafeteries i piscines i, per últim, transport urbà.

Pel que fa a les concessions per a la regulació de l'aparcament a la zona pública, el document assenyala que és habitual la seva vinculació amb altres serveis, com ara la retirada de vehicles, la gestió del dipòsit de vehicles, el cobrament de multes o la realització de pagaments mitjançant aplicacions digitals. Això fa que tant les necessitats d'inversió com la durada òptima de cadascun d'aquests serveis sigui diferent, per la qual cosa es recomana una delimitació tan precisa com sigui possible que eviti concedir contractes excessivament llargs que bloquegin la necessària renovació tecnològica. Altres problemes fan referència a l'exigència d'experiència prèvia, la qual va ser objecte de recurs als plecs de Calatayud per part de la CNMC. La resolució de l'Audiència Nacional (SAN 2894/2020) va anul·lar el límit imposat perquè constituïa una restricció clara d'accés a una activitat econòmica, no emparada en raons d'interès general. També s'observen clàusules innecessàriament restrictives en determinar els requisits de solvència econòmica i financera.

En el cas dels serveis funeraris, la situació és més heterogènia, ja que a la diversitat de serveis s'hi afegeix la d'instruments reguladors. L'anàlisi del TDCA, molt més sintètica que la de l'ACREA sobre el mateix sector, es pot considerar complementari a aquella i posa l'èmfasi en les possibilitats de licitar de forma separada els diferents serveis (com els tanatoris o els crematoris) ja que la licitació conjunta redueix el nombre de possibles empreses concurrents.

Les concessions de la gestió de quioscs municipals tenen dues característiques que poden afectar la intensitat de la competència. D'una banda, és habitual que s'hi incloguin activitats d'inversió que justifiquin una durada de les concessions més llarga. De l'altra, aquest tipus de quioscos poden incloure activitats molt diverses, per a l'exercici de les quals es requereixin qualificacions professionals no coincidents. El resultat de l'agregació d'activitats pot provocar una limitació al nombre d'empreses disponibles per anar a la licitació. Les concessions dels bars i els serveis d'hostaleria comparteixen característiques amb les dels quioscos.

El TDCA també analitza les concessions de transport urbà regular (no escolar). Aquest servei només s'exigeix als municipis amb una població superior a 50.000 habitants, si bé l'ajuntament el pot prestar per mitjans propis i no recórrer a una concessió competitiva. L'anàlisi dels contractes de les tres capitals aragoneses porta el TDCA a considerar que alguns dels serveis inclosos, com l'autobús turístic, els serveis per a persones amb mobilitat reduïda o el subministrament i manteniment de marquesines, podrien ser objecte d'una licitació separada. Entre les barreres a l’entrada que es detecten destaca un cas en què s’impedia la participació a empreses cooperatives i un altre en què l’únic criteri per avaluar la solvència tècnica era l’experiència empresarial.

Després d'analitzar aquests sectors, el TDCA exposa unes qüestions que considera haurien de ser objecte de reflexió per millorar el disseny de les concessions de serveis públics des d'una perspectiva de promoció de la competència: elecció correcta de l'instrument jurídic (els principals problemes es deuen a l'ús de la concessió de domini públic), els requisits de solvència tècnica i financera (suposen una barrera a l'entrada, principalment per a les empreses de nova creació) i terminis de les concessions (la durada excessiva és una de les traves anticompetitives més habituals).

Com ja s'ha assenyalat, la Comisión Galega de la Competencia (CGC) elabora un document sobre les pròrrogues dels contractes de concessions de serveis públics als serveis d'abastament i tractament d'aigües, residus sòlids urbans i transport col·lectiu municipal. Si bé els sectors no són sempre coincidents, aquest estudi complementa el del TDCA en tant que aborda el mateix problema de gestió de concessions municipals des d'una perspectiva de defensa de la competència.

La CGC descriu inicialment la situació en què es trobava la prestació de cadascun dels serveis esmentats a les set ciutats més grans de Galícia a principis de l'any 2022. La informació recollida es resumeix a la taula 1.

Taula 1. Concessions de contractes públics en 7 ciutats gallegues més grans. 2022.

Font: Comissió Galega de la Competència (CGC)

Tots dos casos de gestió directa corresponen a empreses municipals d’aigües. Dels 19 casos amb contractes licitats, només set estan en vigor. Es tracta principalment de concessions adjudicades recentment. No obstant això, cinc contractes es troben prorrogats (tres dels quals corresponen a serveis de transport urbà) i set més corresponen a situacions en què no existeix contracte per a la prestació del servei, però aquest se segueix oferint a través d'una concessió anterior mitjançant les anomenades 'ordres de continuïtat'.

El freqüent recurs a ordres de continuïtat s'explicaria, segons la CGC, per una sèrie de factors entre els quals destaquen la relativament elevada quantia de les licitacions així com la seva llarga durada, cosa que provoca una necessitat d'actualització dels condicionants tècnics quan es licita un contracte. Si bé és cert que els plecs són relativament complexos i requereixen un coneixement especialitzat, la CGC troba a faltar suficient previsió i planificació respecte als serveis els contractes dels quals es troben propers a concloure. En aquestes situacions, a més de ser habitual no sol·licitar l'opinió de l'autoritat de competència, és habitual recórrer a consultors externs per elaborar els plecs. Aquest fet constitueix un risc de comportament anticompetitiu, ja que afavoreix l’existència d’informació privilegiada i la col·lusió.

Posteriorment, el document aprofundeix en l'anàlisi d'aquests factors i assenyala la necessitat d'establir per part de l'administració local una programació en la seva activitat de contractació pública. Com a part d'aquest procés, es poden dur a terme consultes preliminars que permetin obtenir un coneixement suficient del mercat de cara a una licitació futura, respectant els principis de no discriminació i transparència. En aquells casos en què el contracte arribi al venciment, es pot prorrogar fins a nou mesos més, sempre que l'anunci de licitació del nou contracte s'hagi publicat amb tres mesos d'antelació . Tot i això, si s'arriba a aquest nou termini i la suspensió del servei suposa un “greu trastorn” l'ajuntament ha de recórrer a ordres de continuïtat que, de fet, impliquen la prestació del servei sense contracte.

Tant les pròrrogues com les ordres de continuïtat suposen una clara restricció de la competència, ja que impliquen que el servei es presti sense l’efecte de les tensions competitives que permet la licitació.

Finalment, l'Autoritat Basca de la Competència (LEA/AVC) analitza l'ús de la figura del contracte menor per part de les autoritats locals, fent un conjunt de recomanacions perquè la seva contractació garanteixi els principis de lliure competència.

Per elaborar aquest document la LEA/AVC revisa les diferents actuacions de promoció que ha dut a terme en el passat, així com les respostes obtingudes a una consulta emesa sobre la contractació menor. Es tracta de tres documents sobre pràctiques de diversos municipis bascos, així com la Guia sobre Contractació Pública i Competència publicada el 2018, i actualitzada el 2020.

La figura del contracte menor està sotmesa a un intens debat, atès que els avantatges de la senzillesa i agilitat que permet la seva tramitació es contraposen a un possible ús abusiu i fins i tot irregular de la mateixa. Entre les característiques del contracte menor, possiblement la més rellevant als efectes de promoció de la competència sigui l'absència de l'exigència de publicitat prèvia a la licitació. D'aquesta manera es limita la capacitat dels operadors econòmics per accedir-hi, i es restringeix de manera òbvia la competència. Tampoc no són necessaris els plecs de contractació, l'aprovació de l'expedient o la participació d'una mesa de contractació. El contracte menor està concebut per a necessitats urgents, de quantia escassa. Per això, les limitacions que s'han assenyalat s'han de compensar amb els guanys d'eficiència a la gestió pública.

La LEA/ACV se centra en l'anàlisi de dues infraccions respecte als límits que estableix la LCSP per a l'ús del contracte menor: el fraccionament del contracte, que permet superar els llindars que el justifiquen, i la recurrència de contractes o concatenació dels mateixos.

Pel que fa al fraccionament del contracte, l' informe LEA/AVC 479-PROM-2021 sobre la contractació menor de l'Ajuntament d'Hondarribia observa que en 293 contractes de serveis de muntatge signats entre els anys 2018 i 2020 s'hauria produït un fraccionament irregular, atès que tots els serveis corresponien a la mateixa tipologia, si bé es referien a dates i justificacions diferents. Aquests serveis podrien haver-se contractat perfectament de forma conjunta.

D'altra banda, pel que fa a la recurrència o concatenació de contractes, la instrucció 1/2019 de l'Oficina Independent de Regulació i Supervisió de la Contractació (OIRESCON) defineix com a contractes recurrents aquells que responen a la mateixa necessitat, la qual es genera any rere any. Per això, és perfectament possible planificar-ne la contractació i tramitar-la mitjançant procediments ordinaris.

L'informe LEA/AVC 395-PROM-2019 sobre la contractació menor a vuit municipis alabesos revisa l'ús del contracte menor en els projectes d'arquitectura i direcció d'obres sol·licitats pels ajuntaments. S'hi observa que molts dels contractes responien a prestacions que podien considerar-se com a previsibles (com ara actuacions de reparació o d'urbanització), per la qual cosa l'ús del contracte menor era abusiu. A l'informe LEA/AVC 439-PROM-2020 referit al mateix tipus de contractes per part de l'ajuntament de Deba es conclou que entre 2000 i 2019, 17 dels 37 contractes s'havien adjudicat com a contracte menor. Atès que la majoria responien a actuacions relacionades amb la construcció d'un nou cementiri, decidida el 1996, eren perfectament previsibles.

A l'esmentat informe LEA/AVC 479-PROM-2021 també es constata que l'ajuntament d'Hondarribia hauria abusat en el recurs al contracte menor per a la prestació de serveis clarament previsibles, com l'organització de la cavalcada de reis.

L'ús del contracte menor semblaria respondre en aquests casos a una manca de planificació adequada. En aquesta direcció s'adreça la principal recomanació de la LEA/AVC, que emfatitza la importància de la previsió de cara a gestionar els recursos disponibles de manera eficient. La necessitat de dur a terme una planificació adequada pot suposar una dificultat afegida per a les administracions de mida petita atesa l'absència de recursos materials o personals. Tanmateix, tal com assenyala el document de LEA/AVC, la disposició addicional segona de la LCSP permet als municipis de població inferior a 5.000 habitants concertar convenis que permetin que la gestió dels procediments de contractació els dugui a terme altres entitats.

La LEA/ACV concedeix molta importància a les possibles pràctiques col·lusòries que puguin dur a terme les empreses en relació amb la contractació pública. Si bé es podria suposar que aquestes estan limitades als procediments de licitació, on els casos de bid rigging han estat ben estudiats, l'ús dels contractes menors no està necessàriament aïllat d'aquestes pràctiques. Així, entre les pràctiques anticompetitives que poden dur a terme les empreses en relació amb l'ús del contracte menor destaca l'anomenada 'vinculació entre empreses'. Aquesta passa quan en la tramitació dels contractes menors, se sol·liciten ofertes a empreses suposadament competidores que, en la pràctica, estan vinculades entre si. Es produeix, doncs, una aparença formal de competència, però en realitat aquesta no existeix. A l'esmentat expedient d'Hondarribia, la LEA/AVC va poder comprovar com algunes de les habituals adjudicatàries de contractes menors estaven vinculades a través d'un únic càrrec directiu.

Aquest document ha emfatitzat la importància que té la defensa de la competència per al bon funcionament dels mercats, la qual cosa té implicacions tant en termes d'eficiència i productivitat empresarial com en una equitat individual més gran, ja que la competència efectiva permet accedir a una quantitat més gran de béns i serveis a preus més baixos.

Tot i això, la competència no és un estat 'natural' dels mercats, per la qual cosa no es pot donar per suposada. Les empreses que tenen poder de mercat poden adoptar estratègies anticompetitives per dissuadir els possibles entrants o reforçar la seva posició de domini. Les autoritats de defensa de la competència tenen com a objectiu sancionar aquestes accions anticompetitives i garantir que el mercat sigui un terreny de joc just on operi la competència pels mèrits. Encara que aquests procediments sancionadors són els que reben més atenció als mitjans, no és menys important la tasca desenvolupada per les autoritats de defensa de la competència en el seu foment i promoció amb l'objectiu que les regulacions o normes emeses per les mateixes administracions no suposin barreres anticompetitives. En aquest sentit, les administracions locals no es poden considerar exemptes d'aquesta responsabilitat. Però a més els municipis han de ser els primers interessats en la promoció de la competència en tant que això redundarà en un benestar més gran dels seus ciutadans i una major activitat econòmica.

A les seccions anteriors s'ha assenyalat que aquesta defensa de la competència s'ha de fer palès en els diferents rols que les administracions locals desenvolupen al mercat. En primer lloc, són importants compradores de béns i serveis. Per això, els municipis es beneficiarien d'adoptar bones pràctiques de contractació pública que garanteixin prou competència en les licitacions i, amb això, obtinguin millors béns i serveis. Les entitats locals també ofereixen serveis públics que competeixen, de manera més o menys directa, amb els de les empreses privades. En aquesta dimensió és important preservar el principi de neutralitat competitiva per no expulsar la inversió privada. Finalment, els ajuntaments creen i regulen mercats, i en aquesta tasca han de perseguir conjuntament els objectius d'aturar els possibles errors de mercat i crear les condicions perquè hi hagi prou competència (fonamentalment reduint les barreres a l'entrada). Quan per qüestions de capacitat, costos o externalitats s'hagi de limitar la competència al mercat adjudicant llicències o concessions, aquestes s'han d'atorgar de manera que es garanteixi la competència pel mercat.

S'han revisat les anàlisis que la CNMC i sis autoritats autonòmiques de defensa de la competència han dut a terme sobre diversos exemples de pràctiques normatives municipals que tenen implicacions competitives clares. Aquests inclouen la regulació de mercats (com el de la mobilitat urbana compartida o els serveis funeraris), les pràctiques administratives que dificulten l’aparició de nous operadors (com les instal·lacions d’energies renovables) o els problemes associats a la contractació pública (límits al desenvolupament de la competència per regulacions mal dissenyades, manca de renovació de contractes que donen lloc a pròrrogues i fins i tot a serveis prestats sense contractes, o abús de la contractació menor). Tots ells proporcionen exemples i recomanacions que les entitats locals poden aprofitar.