Polítiques de promoció econòmica basades sobre el terreny - Informe econòmic local de la província de Barcelona

Eric Gómez (Universitat de Barcelona i Universitat Oberta de Catalunya)
Francesc Trillas (Universitat Autònoma de Barcelona)

Les reflexions econòmiques sobre la política industrial i la política de desenvolupament econòmic local van de la mà en la mesura que les dues pressuposen reflexionar sobre el paper de l’estat en l’assignació de recursos que permetin millorar els resultats de sectors econòmics concrets. Aquestes polítiques es presten a reflexions comunes, com per exemple sobre si les polítiques han de ser més o menys verticals (seleccionant sectors econòmics concrets) o horitzontals (desenvolupant polítiques que puguin afectar a tots els sectors). En aquest document abordem la relació entre aquestes polítiques i la creació de llocs de treball de qualitat.

Aquestes polítiques han passat per diverses fases al llarg de la història, en funció de l’evolució del pensament i la recerca econòmics, i en funció dels cicles econòmics i polítics, que donen com a resultat per exemple fases de major o menor intervencionisme públic en l’economia, en el benentès que la intervenció pública no desapareix mai del tot.

L’impuls a la creació de llocs de treball de qualitat ha sorgit com una preocupació recurrent en el passat recent (per exemple, al voltant del concepte de precarietat) i el present (especialment al voltant de la pandèmia del Covid-19, veure Eurofound, 2021), en la mesura que no està assegurat que l’existència d’inversions, d’innovació i de creació quantitativa de llocs de treball, doni lloc a llocs de treball de suficient qualitat. La qualitat en l’ocupació té importància en si mateixa, i també perquè en poden resultar efectes externs positius tant de tipus econòmic, com social i polític.

A continuació, en la resta del document presentem una reflexió amb vocació de continuïtat sobre la relació entre el sorgiment de noves idees sobre les polítiques d’intervenció en sectors econòmics concrets, i la realitat de les polítiques de desenvolupament local en territoris com Catalunya, especialment en relació a la creació d’ocupació de qualitat. En la segona secció es presenta què s’entén per ocupació de qualitat i es donen algunes dades sobre l’economia espanyola, en comparació amb altres països desenvolupats i sobre la seva evolució al voltant de la crisi financera global. En la tercera, es resumeix quin és el consens acadèmic sobre la bona política industrial (i en general, la política d’intervenció en sectors econòmics concrets, siguin manufacturers o no) avui, i en la quarta es presenten algunes idees recents (tant de l’administració Biden com de l’economista Dani Rodrik als Estats Units, com del Think Tank Bruegel a Europa, entre altres) que pretenen anar més enllà d’aquest consens acadèmic, idees que si bé estan sorgint sobretot als Estats Units, també estan arribant amb força a Europa. A les seccions cinquena i sisena “s’aterra” aquesta reflexió sobre la realitat de les polítiques de promoció econòmica local a Catalunya, tant examinant algunes pràctiques actuals com realitzant algunes propostes embrionàries de futur, que esperem desenvolupar en futurs treballs.

La qualitat de l’ocupació (veure també més avall el concepte de good jobs de Rodrik) ve donada per una sèrie de característiques materials i immaterials. Respecte a les primeres, la primera sens dubte són uns salaris reals suficientment elevats per satisfer amb escreix i de forma duradora (amb estabilitat) les necessitats vitals de les persones (de forma que una gran majoria de persones treballadores se sentin part de la “classe mitjana” i plenament integrats en la societat). I la segona són condicions laborals quantificables o objectivables dignes, com les hores de treball i l’estructura de l’horari de treball, les possibilitats de promoció (en la mateixa organització o en altres organitzacions) o la possibilitat de compaginar la carrera professional amb altres activitats vitals. Entre les característiques immaterials, podem considerar el grau de creativitat de les tasques a desenvolupar, la representació formal o informal en la presa de decisions sobre les tasques a realizar o en el govern de l’empresa, la qualitat de les relacions personals en l’organització i en el treball diari (incloent la relació amb clients i proveïdors) i en general el grau de “desutilitat” (ansietat, esgotament, “stress”, “burnout”) de l’esforç en el lloc de treball o fins a quin punt el lloc de treball contribueix a l’auto-realització i satisfacció personals, incloent la formació i les possibilitats d’aprenentatge. Bones feines són llocs de treball on no es produeixin abusos de poder o aprofitament de situacions de vulnerabilitat, o abusos verbals o sexuals, on primi la confiança i la cooperació, i on el poder estigui distribuït i les decisions es prenguin de forma justa i transparent, amb autonomia i participació de les persones treballadores. S’inclourien en aquest apartat aquelles qüestions que tenen a veure amb si les noves tecnologies s’utilitzen per substituir o per controlar el treball, per un costat, o si s’utilitzen per millorar l’experiència laboral i la productivitat del treball, per l’altra, en la línea de les reflexions d’Acemoglu i Johnson al recent llibre “Power and Progress”.

La base de dades de l’OCDE sobre ocupació de qualitat (Job quality – OECD) resumeix amb una sèrie d’indicadors la realitat de l’ocupació de qualitat. La següent taula mostra que la qualitat de l’ocupació a Espanya estava al 2016 (l’últim any amb dades en aquesta base) per sota de la majoria d’una selecció de països desenvolupats.

Taula 1

I la següent mostra que el problema de la mala qualitat de l’ocupació es va agreujar amb la crisi financera global de 2008-10 (la font de les dues taules és l’esmentada base de dades sobre qualitat de l’ocupació de l’OCDE).

Taula 2

El problema de la temporalitat sens dubte ha condicionat en la història recent la qualitat de l’ocupació a l’economia espanyola. Però més enllà de la temporalitat, hi ha altres factors que convé explorar, tant materials com immaterials, si es vol actuar des de les polítiques públiques i els agents socials en la millora de la qualitat.

En aquest sentit, ben recentment, durant la pandèmia i amb posterioritat s’han produït canvis i innovacions institucionals i legals importants, com són els ERTEs i la reforma laboral de 2022, així com la introducció de l’Ingrés Mínim Vital. Aquestes reformes institucionals i legals van en la direcció de disminuir la temporalitat i protegir els drets de les persones treballadores. Però perquè siguin eficaces han d’anar acompanyades de polítiques complementàries sobre el terreny que facin possible la creació efectiva de llocs de treball estables de qualitat.

Encara que en alguns sectors del pensament econòmic segueix regnant cert escepticisme sobre les polítiques industrials, aquestes poden encaixar en el pensament econòmic neoclàssic (el corrent dominant en l’ensenyament de l’economia), a través del reconeixement d’aquelles situacions (externalitats, asimetries d’informació, béns públics, poder de mercat) en les quals és conegut que els mecanismes de mercat no resulten eficients. Es tractaria per tant de polítiques encaminades a millorar l’eficiència econòmica. L’economia neoclàssica també reconeix que, fins i tot quan els mercats són eficients, l’equitat no està garantida i que calen mecanismes addicionals (impostos i transferències) si es vol assolir. Tradicionalment, s’ha considerat que l’equitat no s’havia d’aconseguir mitjançant la intervenció directa en sectors econòmics, com la política industrial, i que aquesta per tant s’havia de centrar en abordar les imperfeccions per motius d’ineficiència.

Les mancances del mercat que aborda la política industrial tradicional tenen a veure amb la R+D, la innovació, les externalitats d’aprenentatge i els problemes de coordinació en la inversió. Tenir en compte les economies d’aglomeració a través per exemple de clusters seria una de les modalitats de les polítiques que tenen en compte la importància de les complementarietats en les decisions d’inversió, quan el rendiment de les inversions d’un agent econòmic augmenta quan altres agents econòmics (públics o privats) també inverteixen.

Les subvencions pigouvianes eren l’eina preferida perquè les empreses internalitzessin els efectes externs de les seves decisions. És a dir, s’oferia a les empreses un ajut (que el mercat per si sol no permetia assolir) equivalent al valor que tenia aproximar les decisions a aquelles que tinguessin en consideració tots els beneficis (privats i socials) de les decisions empresarials. Un exemple serien els crèdits subvencionats, que en general eren fixos, encara que en alguns casos es podien negociar amb grans empreses. Els criteris de selecció de les empreses beneficiàries eren preespecificats, amb condicions rígides, on en la relació antre governs i empreses mantenia una distància (arms-length).

Les empreses a les quals anava adreçada la política industrial tradicional eren empreses grans manufactureres que competien en mercats globals. El supòsit sobre la naturalesa del govern que es mantenia era que els governs poden identificar les imperfeccions del mercat ex ante i estan protegits del risc de captura, és a dir, de la influència interessada de les empreses en benefici propi, i no de la col·lectivitat, sobre les polítiques públiques.

En el cas dels problemes de coordinació, les subvencions públiques pot ser que ni s’hagin d’executar en la seva totalitat, i n’hi pot haver prou amb garanties que, si el seu incentiu funciona, no hagin d’implicar pagaments.

Respecte a l’escepticisme de certs sectors del pensament econòmic, la crisi financera global, la Covid-19 i la guerra d’Ucraïna han debilitat molt les posicions que pretenen relegar l’estat a un rol marginal en l’economia. Això no elimina però l’existència de problemes d’informació i el risc de captura en la selecció de guanyadors (picking winners). Qualsevol política que es vulgui sostenible en el temps i que sigui rigorosa haurà de tenir en compte aquests problemes i aquest risc. Com diu Rodrik, sempre hi haurà fracassos (com en el venture capital), però del que es tracta és d’analitzar el conjunt i veure si els èxits compensen els fracassos.

Alguns treballs acadèmics recents, així com les idees força d’algunes actuacions polítiques als Estats Units i Europa, van és enllà del consens acadèmic caracteritzat en la secció anterior. Sense ànim de ser exhaustius, ens centrem aquí en les aportacions de l’economista Dani Rodrik i algunes idees que sorgeixen amb força tant als Estats Units com a la Unió Europea.

4.1. Rodrik

En els seus treballs recents, l’economista Dani Rodrik (veure entrevista a Política & Prosa, i Rodrik, 2022 i 2023) s’ha centrat en aquelles polítiques públiques que poden contribuir a la creació de llocs de treball de qualitat, el que ell anomena Good Jobs. La definició de llocs de treball de qualitat que utilitza se centra en salaris dignes, oportunitats de promoció, i feines amb bones condicions que permetin la realització personal.

Segons Rodrik, aquestes feines generarien externalitats positives, és a dir, efectes favorables sobre el benestar que van més enllà del benestar que afecta als agents que prenen les decisions. Aquests efectes serien tant de tipus econòmic, com social i polític, i consistirien en revertir els efectes externs negatius de la inexistència o insuficiència dels llocs de treball de qualitat:

• Efectes econòmics: polarització del mercat laboral, efectes distributius adversos, impacte negatiu sobre la productivitat.
• Efectes socials: impacte negatiu sobre les estructures socials que donen suport a la prosperitat econòmica i a l’estabilitat social, en casos extrems inestabilitat familiar, addiccions i crim, o problemes de salut.
• Efectes polítics: demanda per part d’un electorat “desesperat” de forces polítiques nativistes i populistes, amb debilitament consegüent del suport a la democràcia i el possible reforçament de forces autoritàries i racistes. Més explícit, però en la mateixa direcció, és Acemoglu (2019), que també utilitza el concepte de good jobs: “Quan les bones feines són escasses, la implicació cívica esdevé més difícil i la participació política, si és que es produeix, girarà més probablement al voltant de greuges i dificultats econòmiques, obrint la porta tant al populisme com a la política clientelar”.

En la mesura que molts d’aquests efectes externs es despleguen sobre les comunitats locals, hi ha una connexió entre els conceptes de feines de qualitat (Good Jobs) i polítiques basades en el terreny (placed-based), i no només basades en l’empresa (enterprise based).

La justificació per a la intervenció pública en aquestes qüestions és que sense incentius que els facin tenir en compte aquests efectes, els agents privats els ignoren en les seves decisions empresarials.

Si la política industrial tradicional intenta internalitzar externalitats d’innovació i aprenentatge sobretot per a grans empreses manufactureres, les noves polítiques que proposa Rodrik haurien d’internalitzar les externalitats produïdes per les feines de bona qualitat (good jobs) en el desenvolupament econòmic local, també d’empreses petites i mitjanes del sector serveis (per exemple, en el sector de les cures a la gent gran, per raons demogràfiques cada vegada de major impacte econòmic i sobre el benestar), intentant que la innovació vagi en la direcció de reforçar aquest tipus de feines. Així com la bona política industrial tradicional pressuposa que els governs poden identificar les imperfeccions del mercat ex ante, i estan suficientment aïllats del risc de captura, les noves polítiques que proposa Rodrik relaxen aquests supòsits i suposen que el coneixement està molt més dispers i que tant govern (la capacitat del qual és endògena i es desenvolupa al mateix temps que la seva acció) com empreses s’enfronten a un grau elevat d’incertesa. Mentre el tipus d’incentius que desplega la política industrial tradicional està basada en els instruments estàndard d’impostos i subvencions, les noves polítiques que proposa Rodrik constitueixen tota una cartera de serveis (adaptats a les necessitats de l’empresa i el context) a les empreses, formació personalitzada, infraestructura i finançament de tecnologies que millorin la qualitat del lloc de treball.

La condicionalitat i el tipus de relació dels governs amb les empreses beneficiàries que proposa Rodrik és molt diferent a les de la política industrial tradicional. Mentre aquesta està basada en criteris estrictes ex ante i s’hi manté una relació a distància (arms-length) entre govern i empreses, les noves polítiques de desenvolupament local estarien basades en una relació contínua, col·laborativa i iterativa entre els diferents agents, on tant els públics com els privats estarien directament implicats en la gestió del projecte.

En el seu article sobre productivisme, Dani Rodrik analitza com s'hauria de produir al seu parer la substitució del que ell anomena “paradigma neoliberal” en el pensament econòmic per un nou paradigma. Aquests “paradigmes” tenen l'avantatge que permeten orientar les idees i les polítiques públiques al voltant d'unes idees força o visions dominants, però tenen l'inconvenient que poden proporcionar un excés de rigidesa i manca d'adaptació de les receptes a les circumstàncies locals. De tota manera, l'autor considera que el buit deixat després del declivi del neoliberalisme (que alhora va substituir el keynesianisme), serà omplert per nous paradigmes tant si es vol com si no, i per això cal participar en el debat sobre quines idees força han d'intentar introduir-se. Per això, proposa el concepte de “productivisme”, com a paradigma flexible que s'ha d'adaptar a les circumstàncies locals. Aquesta proposta difereix del neoliberalisme en què atorga un rol important al govern (i a la societat civil) en l'assoliment d'oportunitats econòmiques per a tots els territoris i tots els segments de la força laboral, actuant directament sobre el costat de l'oferta per combatre algunes de les xacres del món d'avui, com ara la desigualtat o el canvi climàtic.

El productivisme consistiria a prioritzar intervencions en la fase de producció de les empreses, en estreta cooperació amb aquestes, orientades a la creació de “bons llocs de treball”. Si fins ara la intervenció pública per millorar el benestar de la població havia prioritzat les polítiques redistributives (impostos i Estat del Benestar) acceptant els llocs de treball que creava el mercat, es tractaria d'intervenir ara directament perquè es creïn llocs de treball de qualitat. Les empreses, degudament incentivades pel sector públic, haurien d'internalitzar l'impacte de les seves decisions sobre el benestar del conjunt de la població, sense donar per fet que els augments de productivitat s'escamparan automàticament sobre el conjunt del sistema econòmic. Igual que en els seus altres treballs, Rodrik entén aquí per bones feines les que proporcionen salaris raonablement elevats com a camí segur cap a la classe mitjana i cap a un bon nivell de vida (per evitar el “dualisme econòmic”), estabilitat laboral i possibilitats de promoció, generant externalitats positives amb les comunitats locals. Les polítiques de promoció de bones ocupacions es desenvoluparien en coordinació entre empreses i sector públic per generar oportunitats econòmiques a tot el territori. Aquests llocs de treball de qualitat no haurien d'estar restringits a les grans empreses, sinó que haurien de ser una prioritat també per a petites i mitjanes. Una taula amb tres files i tres columnes permet veure on s'ubiquen les polítiques que prioritzaria el productivisme en relació amb altres tipus de polítiques públiques. La dimensió de les columnes reflecteix si la intervenció pública es produeix abans, durant o després del procés productiu. I la dimensió de les files reflecteix si s'espera que la intervenció tingui un impacte baix, mitjà o elevat a la productivitat. Com es pot observar, el productivisme se centraria en accions amb un impacte mitjà sobre la productivitat (per evitar el “buidat” de les parts intermèdies de la força laboral), que serien complementàries d'altres intervencions ja existents, que tenen un impacte més gran o menor en la productivitat, i que es produeixen abans o després del procés productiu, com serien les inversions en educació i formació, o els incentius fiscals a les empreses.

Taula 3

	Preproducció	Producció	Postproducció
Baixa productivitat	Inversions en educació y formació		Transferències; polítiques macroeconòmiques de plena ocupació
Productivitat mitjana		Promoció de llocs de treball d'alta qualitat; polítiques de formació vinculades a les empreses; incentius i serveis adaptats a les empreses; polítiques d'innovació pro-treball
Alta productivitat	Sistemes d’innovació; regles de propietat intel·lectual; acords comercials	Regulacions pro-mercat; incentius a la I+D i a l’exportació	Incentius fiscals a les empreses

Nota: taula basada en les figures que apareixen al final de l’article de Rodrik “On Productivism”

Rodrik assenyala que les polítiques que proposa estan en consonància amb les propostes de l'economista del MIT Daron Acemoglu (recentment recollides al llibre publicat amb el politòleg Simon Johnson, Power and Progress) en el sentit de promoure tecnologies que “augmentin” i no que “disminueixin” la feina. Hi ha el risc que les noves tecnologies, com la Intel·ligència Artificial, augmentin molt la creació de riquesa, però que això sigui compatible amb l'empobriment de les persones treballadores, com ha passat amb altres canvis tecnològics durant la història, quan no han anat acompanyats de canvis institucionals que promoguessin l'interès general i la redistribució.

Aquest canvi de paradigma hauria d'anar acompanyat d'una millora i adaptació de les capacitats del sector públic (per exemple, aconseguint que aquest també desenvolupés llocs de treball de qualitat, o Good public Jobs), per orientar les polítiques laborals, regionals i industrials (que haurien d'estar tant basades en els serveis de les petites i mitjanes empreses com en les manufactures dels grans “campions nacionals”, subjecte a la política de defensa de la competència) en la direcció d'una coordinació molt més gran amb el teixit productiu. La internalització de les externalitats per part de les empreses seria part del sistema de governança, i no simplement una forma de responsabilitat social corporativa, i es diluiria la frontera entre polítiques de creixement i polítiques socials. Rodrik acaba l'article advertint que les seves propostes van més enllà de les etiquetes tradicionals de dretes i esquerres, i expressant la seva convicció que hi ha lideratges a banda i banda de l'espectre ideològic, que són capaços d'impulsar idees en la direcció que ell proposa.

4.2. Bidenomics i la nova política industrial europea

Tant als Estats Units com a la Unió Europea, les dues grans jurisdiccions democràtiques de l’anomenat primer món, han sorgit iniciatives polítiques i relats que van més enllà dels plantejaments tradicionals de la política industrial. Si bé aquests plantejaments estan probablement en els seus inicis i estan subjectes a considerables riscos polítics, il·lustren que els plantejaments d’economistes com Rodrik i altres tenen ressò en àmbits importants de presa de decisions.

Aquestes noves iniciatives i relats sorgeixen en la fase post-covid d’acceptació de major intervenció pública impulsats per tres condicionants: les noves realitats geoestratègiques (l’amenaça russa, la influència xinesa), l’amenaça de forces polítiques disruptives que aprofiten el descontentament popular (Trump, el nacionalpopulisme europeu), i l’amenaça del canvi climàtic.

En el document de l’administració Biden (ERP, 2022) que resumeix molts d’aquests plantejaments, s’accepta que la política industrial i en general de suport a sectors econòmics concrets, no només tindrà els objectius tradicionals de promoure la productivitat i l’aprenentatge, sinó que també contribuirà a la “seguretat nacional” i a “objectius geopolítics”. El suport a cadenes de valor resilients reflecteix la preocupació perquè les tendències geoestratègiques no impedeixin la seguretat de subministrament en sectors essencials.

Per altra banda, i de forma relacionada, igual que s’amplien els objectius de la política industrial, també s’amplia l’horitzó de les polítiques de defensa de la competència, afegint la preocupació per les externalitats polítiques i laborals del poder de mercat. D’aquesta manera, la preocupació de les polítiques antitrust no es vol que quedi restringida a una preocupació pel benestar de les persones en tant que consumidors, sinó que també va adreçada a protegir-les en tant que votants i treballadors.

El rol dels sindicats (afegir-se al piquet d’una vaga no era un gest habitual dels presidents dels Estats Units) també és tingut en compte, i es prioritzen sectors on es pugui enfortir el rol de les organitzacions obreres. És molt possible que la motivació d’aquestes consideracions també tingui a veure amb les externalitats polítiques de les accions encaminades a protegir la feina de qualitat.

Pel que fa a Europa, en el document del Think Tank Bruegel es parteix de les polítiques industrials tradicionals per afegir alguns arguments que justificarien l’impuls industrial a les tecnologies de zero emissions per al creixement i la resiliència en el context de la transició digital i ecològica (per exemple, en accions catalitzadores com el vehicle elèctric o les innovacions en el sector farmacèutic). Es parla de donar continuïtat a iniciatives que es consideren exitoses tant des d’una perspectiva vertical (Airbus) com horitzontal (Horizon), però afegint la preocupació per una “Sobirania tecnològica europea”, sens dubte atenent a les consideracions geoestratègiques que s’apuntaven anteriorment. Malgrat el caràcter menys centralitzat i menys poderós dels òrgans federals europeus, l’aire que es respira, almenys entre les forces polítiques dominants, no és massa diferent del que es respira a l’administració Biden.

4.3. Altres idees relacionades

Les idees sobre l’impuls del treball de qualitat són complementàries de les idees que han estat sorgint en els darrers anys sobre el paper social de l’empresa i el paper de les persones treballadores dintre d’aquesta. Aquestes idees també han rebut un impuls especial amb la Covid-19, com il·lustra l’article publicat al Maig de 2020 al diari The Guardian per un grup d’acadèmics que inclouen Dani Rodrik i Thomas Piketty (Fraser et al., 2020).

Una entrevista amb l’economista Vicente Salas Fumás a la revista Política & Prosa resumeix algunes de les iniciatives dels últims anys sobre l’assumpció de responsabilitats socials per part de les empreses. Aquestes iniciatives inclouen les propostes de “capitalisme il·lustrat” dels empresaris nord-americans reunits a la Business Roundtable (responent defensivament a les propostes “radicals” de Sanders i Warren a les eleccions primàries del Partit Demòcrata en 2019), les propostes de l’economista britànic Colin Mayer perquè cada empresa assumeixi un “compromís” amb algun objectiu més enllà de la creació de valor per als accionistes, o els criteris ESG (les sigles en anglès de medi ambient, societat i governança) d’inversió financera, iniciatives totes elles incentivades per propostes de les Nacions Unides per implicar més a les empreses en la solució dels grans problemes socials i mediambientals. El dubte que es planteja no és si les empreses han de realitzar accions que combatin els mals socials (ho han de fer); és si cal refiar-se de les iniciatives empresarials per si soles en aquests terrenys, o si és necessària una actuació estatal forta per obligar-les a moure’s en la direcció socialment desitjable. I aquí és on les polítiques industrials i les polítiques en suport a sectors econòmics concrets poden jugar un paper important.

El mateix Salas aborda com la participació de les persones treballadores en els òrgans de govern de l’empresa pot ser complementària de la responsabilitat social de les empreses (encoratjada per l’estat o no). Organitzacions descentralitzades amb autonomia per als àmbits de treball poden promoure la productivitat i complementar un augment de la formació del personal, la qual cosa a la seva vegada facilitaria una digitalització al servei de les persones treballadores i no amb l’objectiu de controlar-les: una tecnologia al servei del treball, en la línia del nou llibre d’Acemoglu i Johnson.

4.4. Síntesi de les noves aportacions i altres consideracions

Les noves propostes en l’àmbit de les polítiques industrials i de suport a sectors econòmics concrets tenint com a objectiu la qualitat del treball, parteixen de la necessitat d’anar a la font dels problemes: predistribució més que redistribució, i correcció dels problemes (també d’eficiència) en l’origen més que no pas quan ja s’han manifestat en el mercat.

Aquestes noves propostes també parteixen de la base que el treball és un bé en si mateix, i en aquest sentit es desmarquen implícitament (o explícitament, en el cas d’Acemoglu) de les propostes de renda bàsica universal. L’argument és que el treball aporta unes fonts de satisfacció personal i benestar que els ingressos monetaris i la disponibilitat de temps per si sols no poden aportar.

Perquè fructifiquin i siguin sostenibles en el temps (financerament i políticament) les polítiques de promoció de l’ocupació de qualitat, és necessari combinar aquestes polítiques amb l’impuls a la productivitat. No s’han de perdre de vista algunes tensions (trade-offs) que es poden produir augmentant horitzontalment la qualitat de totes les feines, respecte a la necessària assignació del talent i en disseny de jerarquies, o les possibilitats de restricció pressupostària tova que es podrien desencadenar amb relacions massa continuades entre governs i empreses, i el risc de captura, excessiu proteccionisme o clientelisme.  

A la Unió Europea, existeix el risc que el suport d’indústries i projectes específics perjudiqui els principals motors de prosperitat europea: el mercat únic i el comerç internacional basat en regles. La necessitat d’encaixar aquestes diferents peces, que de vegades apunten en direccions oposades, s’ha de preveure.

En qualsevol cas, el caràcter continu, relacional i iteratiu de les relacions entre governs i empreses que impliquen les noves polítiques ens endinsen necessàriament en una realitat on els contractes incomplets tindran més importància. És a dir, una realitat on no tot quedarà explicitat en les normes escrites i els contractes signats: les implicacions són que caldrà “completar” els contractes amb mecanismes que facilitin a la vegada la confiança i la transparència, a través de reputacions i un nivell ètic elevat, reforçat per institucions formals i no formals de suport.

Per aterrar les reflexions anteriors a la realitat catalana, ens centrarem en aquesta primera contribució escrita (l’objectiu és que en segueixin altres) a reflexions sobre el que podríem anomenar política industrial més estricta, encara que en els casos concrets que es presenten ens podem moure una mica més enllà.

L'influx del Consens de Washington i les prioritats d’adaptació al mercat únic i l’euro que van implicar l’entrada d’Espanya al club europeu el 1986, van afectar el desenvolupament de les polítiques industrials. En concret, des de llavors no s’ha desplegat una política industrial contundent, entesa com un pla estratègic a llarg termini amb actors i instruments encaminats a reforçar la indústria. Aquest context, acompanyat pels canvis econòmics i tecnològics, ha fet que la indústria manufacturera tant a Espanya com a Catalunya hagi anat reduint el seu pes dintre de l'economia. El Ministeri d'Indústria va llançar el desembre del 2010 un Pla Integral de Política Industrial 2020 (PIN 2020), que no es va acabar de desenvolupar pel canvi de cicle polític al 2011. Però en els darrers anys s'està produint un canvi substancial per part dels països occidentals pel que fa a la percepció de la importància de la indústria.

El Desenvolupament Econòmic Local no ha estat aliè a aquesta tendència desindustrialitzadora dels països occidentals (la major part dels països asiàtics van fer just el contrari). Tot i que el desenvolupament econòmic local engloba tot el conjunt de polítiques, mesures i accions orientades a crear riquesa (empreses i ocupació) per millorar el benestar econòmic i social, i la qualitat de vida de les persones, a partir d’un creixement econòmic harmònic i equilibrat, estretament lligat a l’àmbit territorial local, és difícil trobar iniciatives referents a la indústria. Aquesta falta de polítiques industrials locals genera una primera paradoxa, ja que existeix cert consens entre tots els stakeholders del desenvolupament econòmic local que la indústria és capaç d’absorbir diferents grups socials amb diferents nivells de formació en millors condicions que molts dels sectors de serveis; i conseqüentment, crear millor llocs de treball; però es desenvolupen poques iniciatives en aquest sentit.

Les polítiques industrials regionals o locals han actuat bàsicament en dos fronts: la millora de l’entorn empresarial i l’anomenada R+D, és a dir, la recerca més el desenvolupament aplicat mitjançant les polítiques d’innovació (Catalunya  té una R+D/PIB molt més baixa que altres regions industrials europees); i en els darrers anys se n’hi ha afegit d’altres com la internacionalització, i més recentment, la digitalització i la sostenibilitat. Però el nivell d'avaluació de les polítiques industrials és baix i la manca de dades regionals no facilita el seguiment dels seus impactes.

Les polítiques industrials regionals o locals que s’han donat en els darrers anys són més aviat bottom-up o una barreja de top-down i bottom-up (en el cas català, per exemple, les polítiques de la Direcció General d’Indústria serien del tipus bottom-up), ja que sorgeixen sovint d’ens supralocals, però infraregionals, com entitats metropolitanes o consells comarcals, que es coordinen amb altres agents, com les associacions empresarials o les institucions de recerca o transferència tecnològica, per assolir objectius comuns. Moltes vegades, aquests objectius comuns són la creació o el manteniment de l’ocupació en un territori o zona. Per exemple, les administracions locals faciliten l’aterratge d’una empresa a canvi de prioritzar un mínim de insercions laborals de la zona en la mateixa. Però serien actuacions específiques fruit de conjuntures temporals més que d’una planificació de polítiques industrials a llarg termini.

Una de les principals dificultats per desenvolupar aquest tipus de polítiques en el cas de les administracions locals de Catalunya es la manca de sòl destinat a l'activitat econòmica generadora d'ocupació de qualitat. I aquí trobem una segona paradoxa, ja que actualment hi ha més sòl que mai classificat per a aquests usos.  Com analitza el Pacte Industrial a la seva publicació “Present i futur dels polígons industrials: més enllà de la seva transformació” les principals dificultats que té aquest sòl són: la decadència progressiva d’una part important del sòl industrial existent que arrossega moltes deficiències respecte a infraestructures i dimensions de les naus i els solars (massa fragmentació), sobretot en polígons dels anys setanta i vuitanta; la inexistència de mecanismes financers o incentius administratius per a l’actualització dels espais industrials (els primers ajuts per a la millora de polígons industrials no van arribar fins a la crisi); la deslocalització de les empreses cap a polígons nous, millor connectats des del punt de vista del moviment de mercaderies (no necessàriament dels treballadors); i l’aparició d’un diferencial de renda de sòl vinculat a la requalificació dels usos que fa que aquests desplaçaments siguin interessants per a les empreses.

L’altra gran dificultat, i segurament la més important, per desenvolupar polítiques locals de desenvolupament econòmic que generin bons llocs de treball és precisament la temporalitat de personal tècnic que ha de desenvolupar-les i la falta de finançament per dur a terme els programes. Com són polítiques assumides voluntàriament pels municipis, mitjançant el principi d'autonomia local inclòs a la Constitució, no han disposat d'un finançament garantit. Moltes vegades aquest finançament ha arribat d'administracions superiors (UE, Estat, Generalitat o Diputació), però el fet que no estigui garantit, ha comportat que tot i que hi hagi una planificació estratègica per desenvolupar aquestes polítiques de desenvolupament, faltin els recursos. Aquí trobaríem una tercera paradoxa: que la creació d’una ocupació de qualitat es desenvolupa amb unes condicions d’ocupació i recursos que moltes vegades són de baixa qualitat: bad Jobs no poden crear good jobs.

Tot i aquestes tres paradoxes, seguidament veurem (sense ànim de ser exhaustius, i deixant per més endavant l’anàlisi d’altres accions públiques) un seguit de bones pràctiques que es donen des de l’àmbit local per fomentar polítiques que generin ocupació de qualitat en la indústria des d’una perspectiva més amplia que la manufacturera.

Treball, Talent i Tecnologia (TTT) de la Diputació de Barcelona

El programa Treball, Talent i Tecnologia és un programa de la Diputació de Barcelona que va néixer amb l’objectiu de promoure el Treball digne, la millora competencial del Talent local i el creixement econòmic sostenible a través de la Tecnologia. Per tant, seria un exemple clar de programa que vol generar bons llocs de treball impulsant la tecnologia i l’acompanyament a la transició digital de persones, empreses i institucions cap a un model socioeconòmic sostenible, inclusiu, competitiu, solidari i igualitari.

El programa es va dissenyar amb el convenciment de la necessitat d’impulsar polítiques de mercat de treball de caràcter integral, pal·liatives per fer front a la situació generada per la crisi ocasionada per la COVID-19, però també volia desenvolupar polítiques locals preventives i proactives amb la complicitat dels municipis.  Així, el TTT va fomentar que els ens públics locals destinataris duguessin a terme actuacions de promoció de l’ocupació i de reactivació econòmica, que es concretessin en el desplegament d’un Pla Integral basat en l’impuls de la tecnologia i l’acompanyament a la transició digital de les persones i les empreses.

Els elements diferenciadors del programa respecte d’altres és que fomentaven l’acció supramunicipal per optimitzar l’impacte territorial; estimulaven la recerca de solucions i plantejaments innovadors, volien implicar al conjunt de la força laboral de l’economia local, promovia la concertació publicoprivada amb agents del territori, focalitzava les accions en cadenes de valor de negocis específiques enlloc de sectors, i impactava en el territori a llarg termini a través de la tecnologia. El programa va finalitzar el 30 de juliol de 2023 després de dos anys i mig de desenvolupament; i està a l’espera de saber si tindrà continuïtat o no. Encara que els indicadors del programa són molt bons, la creació de llocs de treball de qualitat és molt complicada d’avaluar en el curt termini i aquesta no es veurà de forma immediata.

El programa ARIE de l’AMB

El projecte ARIE (Atracció i Retenció d'Inversions Empresarials) és un programa de l’Agència de Desenvolupament Econòmic de l’AMB que desenvolupa les accions necessàries d'acompanyament a les empreses metropolitanes davant la seva intenció de reinvertir recursos per tal de créixer estratègicament, desenvolupar noves línies productives de negoci o establir nous processos: busca maximitzar els resultats de les possibles inversions minimitzant els riscos. Encara que no sigui un programa exclusivament industrial, les empreses del territori metropolità amb les quals es treballa serien de fabricació o serveis, però generadores d’ocupació de qualitat.

El programa inclou la formació dels equips tècnics metropolitans per consolidar el servei d'assessorament a les regidories de promoció econòmica dels ajuntaments, per continuar amb l'acompanyament individualitzat a les empreses en la planificació, organització i cerca de recursos davant de projectes de reinversió, consolidació i creixement empresarial. En definitiva, promou el creixement dels graus de competència de l'empresa per millorar els índexs del territori, amb el consegüent impacte positiu per a l'empresa mateixa, per a la generació de riquesa i per a la ciutadania.

Atracció i Retenció d’Inversions al Penedès (ARIP) del Consell Comarcal de l’Alt Penedès

És un projecte d’àmbit comarcal desenvolupat pel Consell Comarcal de l’Alt Penedès per captar inversions, sobretot les industrials, en tots els seus aspectes: recerca d’inversions, inventari de recursos i actius, programes d’atracció i retenció d’inversions, i propostes consensuades amb tots els municipis de la comarca i els diferents agents del territori. S’ha creat una Marca Penedès per a la captació de noves empreses, reactivar el territori i la coordinació amb els agents territorials.

El Consell Comarcal actua com finestreta única davant de les empreses del territori per a la captació i retenció del talent i també per a la detecció de possibles situacions de risc empresarial. És un exemple clar de facilitació d’una inversió privada en una zona que generi ocupació de qualitat a canvi de prioritzar la contractació de les persones de la zona. Disposa d’un quadern de vendes i d’una guia d’incentius i finançament. També s’ha creat un mapa interactiu amb les mesures i recursos de l’Alt Penedès. De moment s’ha treballat amb 75 empreses de la comarca.

Programa de Promoció Industrial de Terrassa

L’Ajuntament de Terrassa és un dels pocs ens locals que disposa d’un pla de desenvolupament industrial pel municipi des de 2016. Aquest és fruit dels debats i aportacions de diferents agents socials, econòmics i grups polítics que venen participant en les diferents activitats del mateix. El programa s'estructura al voltant de dues àrees de treball: la modernització de polígons i la consolidació empresarial.

Els seus objectius són tres. El primer és la consolidació i potenciació de la competitivitat de les empreses terrassenques a través del desenvolupament industrial, l'impuls de l'economia circular, la simbiosi industrial, la implantació de plataformes digitals sectorials de col·laboració, així com a través de la captació i la retenció d'activitat econòmica a la ciutat. El segon és millorar els espais industrials i la gestió de polígons d’activitat econòmica establint plans de millora i dinamització dels polígons relatius als serveis, la mobilitat i la seva sostenibilitat, així com donar suport a l'associacionisme empresarial. I el tercer es potenciar les sinèrgies entre l'Ajuntament i el món empresarial facilitant així la millora de la competitivitat de les empreses, la millora dels polígons i l'atracció de noves empreses al territori.

La Normativa Europea per la transformació sostenible ofereix una oportunitat per facilitar el desenvolupament de polítiques industrials i crear ocupació de qualitat. Efectivament, la recent aprovació de la Directiva UE 2022/2464 o Directiva d'Informes de Sostenibilitat Corporativa (CSRD per les sigles en anglès) introdueix obligacions més detallades sobre l'impacte de les empreses a la societat. La nova norma suposa un augment progressiu en l'exigència en matèria de reporting de sostenibilitat. La informació de sostenibilitat que ha de ser divulgada obligatòriament a l'informe de gestió ha de ser verificada per un tercer.

Els Estàndards Europeus d'Informes de Sostenibilitat (ESRS) són les regles i els requisits que cobreixen la gamma completa de qüestions ambientals, socials i de governança, inclòs el canvi climàtic, la biodiversitat i els drets humans. Proporcionen informació perquè els inversors comprenguin les pràctiques, els impactes, les oportunitats i els riscos de sostenibilitat de les empreses, en virtut de la Directiva d'Informes de Sostenibilitat Corporativa (CSRD).

La Comissió Europea ha adoptat en total 12 estàndards, agrupats en tres categories: estàndards transversals (generals i característiques), temàtics (canvi climàtic, contaminació, aigua i recursos marins, biodiversitat i ús de recursos i economia circular) i sectorials (temes laborals, cadena de valor, comunitats, consumidors i conducta empresarial -aquest darrer pel que fa a governança).

La CSRD s'aplica a totes les grans entitats amb 250 o més empleats i a les pimes cotitzades. La transposició a la llei nacional es troba en curs. La seva transposició, igual que en el cas de la Llei 11/2018, pot suposar canvis en l'exigència en relació a allò definit per la Directiva. Els estàndards acaben d'acabar la fase de consulta pública, i estan pendents d’aprovació definitiva.

Aquest nou marc normatiu es basa en la doble materialitat, la qual és un enfocament que reconeix que les empreses tenen responsabilitats cap al seu entorn i, alhora, són influenciades per ell. L'elaboració de la doble materialitat, amb el nou enfocament del CSRD, serà bàsica per poder determinar quins són els aspectes materials a tractar, en funció dels Estàndards Europeus d'Informes de Sostenibilitat (ESRS).

El detall dels estàndards aprovats, inclou tant els transversals (requisits generals i informació general) com els més específics sobre qüestions mediambientals, socials i de governança (canvi climàtic, contaminació, aigua i recursos marins, biodiversitat i ecosistemes, ús de recursos i economia circular, mà d'obra pròpia, treballadors a la cadena de valor, comunitats afectades, consumidors i usuaris finals o conducta empresarial).

Les exigències de report de sostenibilitat són part de les iniciatives derivades del Pacte Verd Europeu, i diversos dels seus requeriments exigeixen que les empreses informin de la situació de les seves cadenes de subministrament, cosa que tindrà un efecte immediat entre els seus proveïdors. Aquí es dona una oportunitat per potenciar els proveïdors industrials de proximitat ja que el seu impacte mediambiental és menor o les seves condicions laborals són millors que en els països on s’ha externalitzat la indústria europea en els darrers quaranta anys.

Precisament una de les fortaleses globals de la UE és que pot fixar el marc normatiu global, ja que totes les zones manufactureres del món intenten produir pel mercat europeu. L’oportunitat de desenvolupar polítiques industrial locals mitjançant la CSRD no seria tant actuar com una barrera d’entrada a productes d’altres zones, sinó augmentar els incentius de les inversions captades per treballar amb proveïdors locals, ja que comporta per les empreses inversores la millora dels estàndards específics sobre qüestions mediambientals, socials i de governança. Això implica anar un pas més enllà de les actuals polítiques de facilitar les inversions en un territori a canvi de prioritzar llocs de treball de la zona; i que es generi un ecosistema local molt especialitzat que incorpori les innovacions, que sigui competitiu internacionalment i generi campions locals, i que també desenvolupi bons llocs de treball.

En aquest treball hem presentat una sèrie de reflexions sobre la promoció de llocs de treball de qualitat i com millorar aquesta promoció als municipis catalans.

La precarietat no se superarà sola. Aquesta és un problema general, que afecta a més a alguns col·lectius en especial. Existeixen desigualtats de gènere i ètniques en la qualitat de l’ocupació.

Hi ha idees i pràctiques incipients, presentades sintèticament en aquest document, que apunten en la direcció de desenvolupar polítiques públiques que tinguin per objectiu directe millorar la qualitat de l’ocupació.

Això inclou que les polítiques de formació i les iniciatives perquè es doni responsabilitat a les persones formades van de la mà. Però Bad Jobs no fan Good Jobs, és a dir, les unitats publiques dedicades a la promoció d’ocupació de qualitat s’han de caracteritzar per tenir elles mateixes feines de qualitat.

S’ha de seguir treballant en el desplegament i avaluació d’aquest tipus de polítiques, no només per als sectors manufacturers, sinó també per a sectors dels serveis amb ocupació massiva, com són el turisme i el sector de les cures a la gent gran.

Acemoglu, D. (2019), “It’s good jobs, stupid,” Economics for Inclusive Prosperity Research Brief.

Acemoglu, D.; Johnson, S. (2023), Power and Progress, John Murray Press.

Eurofound (2021), Working Conditions in the time of Covid-19.

Fraser et al. (2020), “Humans are not resources. Coronavirus shows why we must democratise work”, The Guardian.

Rodrik, D. (2022), An Economic Policy for Good Jobs, The Hamilton Project.

Rodrik, D. (2023), “On Productivism”, Harvard Kennedy School Faculty Research Working Paper Series, 23-012.

ERP (2022), Economic Report of the President, USA.

Política & Prosa (2023, de propera aparició), Entrevista a Vicente Salas. 

Política & Prosa (2020), Entrevista a Dani Rodrik.

Tagliapietra, S.; Veurgeles, R., eds. (2023), “Sparking Europe’s New Industrial Revolution”, Bruegel Blueprint Series 33.